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悬赏广告的性质辨析/彭箭

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 05:32:05  浏览:8450   来源:法律资料网
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悬赏广告的性质辨析

作者:彭箭 郭远富 江西省吉水县人民法院

悬赏广告,公开以广告方法表示对完成一定行为之人,给予报酬,例如寻找失物,通缉罪犯,鼓励发明或创造。目前,我国对悬赏广告的法律涵义尚有分歧,但较为一致的看法认为,悬赏广告是广告人以广告的形式声明对完成广告中规定行为的任何人,给予广告中约定报酬的意思表示。(江平主编:《民法学》,中国政法大学出版社2000年版,第587页。)
关于悬赏广告的性质,学说分歧,代表性的有契约说及单方法律行为说两种不同见解。契约说也称要约说,认为悬赏广告是对不特定人的要约,必须经行为人完成一定行为,予以承诺,契约成立,广告人始负有支付报酬的义务,行为人享有请求报酬的权利。单方法律行为说,认为悬赏广告是因广告人一方的意思表示而负担债务,在行为人方面无须承诺,仅以其一定行为的完成为该法律行为的法律要件之一。也就是说,悬赏广告的法律行为,虽因广告人以广告的意思表示成立,但其效力的发生须待一定行为之完成。笔者认为采单方法律行为说为当。主要理由是:

一:首先从契约的概念分析,悬赏广告不具有契约的意思一致性。

契约与合同没有本质上的差异,关于合同的概念有各种理论和立法例,大陆法上有“合意之债”、“私法合同”之学说,以《法国民法典》为代表,它认为合同是基于双方当事人的一种合意之协议而产生的法律关系,所谓合意,是两个或两个以上的民事主体意思表示一致。《德国民法典》虽未给合同下定义,但观其合同在民法典中的位置,便知合同首先是债的种概念,同时又不失为法律行为的一种,因此德国法上的合同是广义的私法合同,泛指一切以意思表示一致为要素而发生在私法上的行为。
我国围绕合同的概念理论上有“法律行为说”,认为合同是民事主体间设立、变更、终止民事权利义务关系的法律行为,它比较准确揭示了合同的内核即合意之协议的本质。合同法将合同定义为:合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
而悬赏广告,它是广告人以广告的形式声明对完成广告中规定行为的任何人,给予广告中约定报酬的意思表示。从该定义可看出它是单方的一种意思表示,而合同或契约强调两个或两个以上的民事主体在自治基础上的意思表示一致,从而形成为设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。广告的内容如指定行为的形式、完成标准,报酬的种类、标准等都是由广告人在权衡利益关系并在一定程度上是与行为人间进行博弈的基础上单方面确定的,而行为人没有表达意思的机会,也就不存在意思一致的协议。特别是对特定的"隐蔽的人"作出的悬赏广告,广告人作出广告时,实际上行为人已经特定化了,只是广告人不知道,对广告人而言是处于隐蔽状态,如遗失物的拾到者,线索知情者等,他们不能与广告人对广告内容进行协商一致,而只有无条件的接受的可能,这点也与店堂里标价出售的要约不一致,标价出售的要约是针对不特定的任何人,相对人有完全的选择接受与不接受的权利,而隐蔽的行为人只能无条件地接受悬赏广告的内容,否则的话也就不能达到悬赏广告的目的。此外,对于优等悬赏广告,即完成广告中所指定的行为人中,对评定为优等的给予报酬的广告,由于行为人只有先履行指定行为,在此基础上进行评比,评定为优等的才享有报酬请求权,其他的则无法与广告人形成法律关系,这也与合同中对要约承诺后即形成合同关系,或实际履行后也形成事实上的合同关系,均受合同的约束相违背。可以说悬赏广告不具备契约的特性,不宜采契约说。

二:其次从法律行为的概念分析,悬赏广告更具有法律行为的特性。
法律行为,是以意思表示为要素,法律因意思表示的内容,而发生法律效力的私法上的法律要件。以法律要件为原因而生之结果,从动的方面说是法律上的效力,从静的方面说是法律关系。法律要件,系法律付以法律效力所必需具有的一切事实,其有以一个事实之存在而完备的,有需数个事实齐备而始完成者。法律行为与其他法律要件不同之点,在于以意思表示为构成要素,法律行为依意思表示之内容而生效力。一切法律效力,为法律所赋予,然法律赋予法律行为以法律效力的理由在于行为人其意思表示亦欲如此的效力,即法律以行为人在心中有一定的效力意思而以之表现于外部 ,是容认行为人的效力意思而与以其相当内容之法律效力。
悬赏广告通常包括两层含义。第一层是指悬赏广告的意思表示。此含义中,还没有人完成一定的行为,广告人给付许诺报酬的义务没有实际发生。第二次层意思是指悬赏广告的意思表示与一定的行为完成结合而成的法律行为。 悬赏广告具有利益交换或资源配置的功能,即广告人为获得对方完成指定行为中所包含的利益,就支付报酬给行为人,而对方行为恰恰是广告人自己不能完成的,其中包含的利益就成为广告人的收益,这样,就完成了一次资源配置过程。在这种利益交换的前提下,悬赏广告人作出意思表示,表示对完成广告中规定行为的任何人,给予广告中约定报酬,约定一种债务的负担,在具备行为人完成指定行为的法律事实时,与行为人形成一种债权债务关系,这种以意思表示为要素,法律因意思表示的内容,而发生法律上的效力的法律要件,符合法律行为的特征,故采法律行为说更符合悬赏广告的特性。

三:我国属大陆法系立法体例,采单方法律行为说与我国立法体例相切合。
契约说、法律行为说二说中,究以何说为是,依各国立法解释应有不同。英美法国家称悬赏广告为悬赏契约,其性质为一般性或针对大众性之要约。所谓悬赏契约,乃要约人于其要约内,指定不特定之相对人,完成一定行为后而给予报酬之契约。(杨桢:《英美契约法论》,北京大学出版社1997年版,第55页。)这与英美法主张的“合同是一种允诺”的学说有一定的渊源关系,英美法并不像大陆法那样特别强调双方的和意,而只是注重合同是一个或一组许诺,是单方意思表示,这种许诺如果具备一定条件,通常是另一方承诺且至少具有象征性的对价,法律将给予救济。大陆法系以德国法为典范,在德国民法中一般认为悬赏广告为单独行为,《德国民法典》第657条规定:“通过公开通告,对完成某行为,特别是对产生结果的悬赏的人,负有向完成此行为的人支付报酬的义务,即使行为人完成该行为时,未考虑到此悬赏广告的,亦同。”故指定行为之完成,为一独立之要件,无法以承诺之意思为之,而且为事实行为,故行为人无须为有行为能力人。(史尚宽:《债法总论》,中国政法大学出版社2000年版,第34页。) 台湾民法在体裁上系仿日本之例,将悬赏广告规定于契约通则,似采契约说,然考其内容之规定,对于不知广告而完成指定行为之人,亦使广告人负给付报酬之义务,则实际上系采单独行为说。所指定行为之完成,可解释为悬赏广告法律行为之一法律事实。我国《民法通则》、《合同法》均未对悬赏广告明文规定,我国属大陆法系,从法律文化渊源来看,采单方法律行为说更切合我国整个的立法体例。

四:采单方法律行为说可以避免契约说在实践中的各种弊端,有利于悬赏广告行为的法律效力的充分展示以及相对行为人的利益的保护。
第一,采用单方法律行为说,只要广告人发出了悬赏广告,不需要他人作出同意即能发生法律效力,广告人应当受到广告的约束;如果行为人不知道广告人发出了悬赏广告而完成了广告中指定的行为,该人仍能取得对广告人的报酬请求权,而广告人不得以该人不知广告的内容为由而拒付报酬;同时广告人应受广告的约束,悬赏广告一经发出,不得随意撤回。第二,可以使限制民事行为能力人和无民事行为能力人在完成广告所指定的行为后,也可以对广告人享有报酬请求权。第三,任何人完成广告中所指定的行为都将是一种事实行为,而不是具有法律意义的承诺行为,这样只要行为人完成了广告指定的行为即享有报酬请求权,而不必准确地判定在什么情况下有效承诺的存在以及承诺的时间等问题,可以极大地减轻行为人在求偿时的举证负担。第四,采用单方法律行为说的主张,可以避免行为人享有同时履行抗辩权,避免行为人在对方不履行给付报酬的时候,拒绝完成广告指定的行为的成果的弊端。
尽管采契约说者力图从理论上完善该说的弊端,如降低契约相对方的主体资格限制、对相对方不知广告情况下完成的指定的行为的合同成立作例外规定、对相对方承诺的认定标准放宽、排除同时履行抗辩的适用等,实际上是在排除悬赏广告的合同性质,与其这样削足适履来采契约说还不如放弃采此说,从而真正认定悬赏广告的单方法律行为的性质。




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对外贸易经济合作部关于外商投资 设立研发中心有关问题的通知

对外贸易经济合作部


对外贸易经济合作部关于外商投资 设立研发中心有关问题的通知


对外贸易经济合作部

2000)外经贸资发第218号

00-4-18

省、自治区、直辖市及计划单列市外经贸委(厅、局):
国家鼓励外商在华投资设立研发中心。现将外商投资设立研发中心合同、章程审批的有关问题通知如下:
一、外商投资研发中心的形式及经营范围
(一)外商投资研发中心的形式可以是外国投资者(包括外商投资设立的投资性公司)依法设立的中外合资、合作、外资企业,也可以是设在外商投资企业内部的独立部门或分公司;
(二)研发中心是从事自然科学及其相关科技领域的研究开发和实验发展(包括为研发活动服务的中间试验)的机构,研发内容可以是基础研究、产品应用研究、高科技研究和社会公益性研究,研发科目不包括《外商投资产业指导目录》禁止类项目,也不得从事非本研发技术成果的其他技术贸易和除中试外的生产活动。研发中心可以转让自己的研发成果,可以委托或联合开发的形式与国内科研院所开展合作研发。研发中心不包括培训中心。
二、外商投资研发中心的设立条件
(一)有明确的研究开发领域和具体的研发项目,固定的场所、科研必需的仪器设备和其它必需的科研条件,研发中心用于研发的投资应不低于200万美元;
(二)研发中心应配备专职管理和研发人员,其中具有相当本科以上学历的直接从事研发活动人员占研发中心总人数的比例应不低于80%。
三、外商投资研发中心设立程序
(一)外商以合资、合作、独资形式投资设立研发中心,由省级审批部门进行审批;
(二)外商投资企业(包括投资性公司)内部设立研发中心:
1、设立研发分公司或独立研发部门,由外商投资企业设立的审批机关按相应权限审批,但如属限额以下限制甲类企业,一律由省级审批部门审批(或按下款受理备案);
2、已设立外商投资企业内部设立独立研发部门,如企业经营范围已包含“研究”或“开发”业务的,应补报独立研发部门的有关材料「见本条第(三)款」向原审批机关备案;如企业经营范围中未包含上述业务的,应修改合同、章程,报原审批机关批准。备案及增项企业的资格认定条件同第二条。
(三)上报审批机关的申请报告应增加下述内容:
l、研究开发的方向、领域,主要任务和实施计划;
2、场所、人员及有关科研条件的情况;
3、进行研发所需资金的来源、具体用途、数额,相应的财务预算报告;
4、在投资总额内或自有资金进口自用设备及其配套技术、配件、备件及研发过程中的研究样品、化学试剂清单;
5、关于研发内容先进性的说明及研发成果的归属。
四、其他有关规定
(-)外商投资研发中心应依法开展研发经营活动,设立研发中心的投资必须用于从事研发经营活动;
(二)以独立部门或分公司形式设立的研发中心所需经费应在设立该中心的企业的年度财务预算中单独列帐,单独核算;
(三)限制甲类外商投资企业设立独立部门和分公司形式的研发中心的投资不得高于企业投资总额的50%;
(四)研发中心每年应将其上一年度研究开发进展及经营活动情况于3月31日前上报审批机关;
(五)研发中心按照国家有关规定享受优惠政策见附件。


特此通知。


对外贸易经济合作部


二000年四月十八日


附件


外商投资研发中心政策


一、投资总额内进口自用设备及其配套的技术、配件、备件(不包括《外商投资项目不予免税的进口商品目录》中的商品和船舶、飞机、特种车辆、施工机械),且限于不构成生产规模的实验室或中试范畴的,免征进口关税和进口环节税。
二、利用自有资金进行技术改造,按照《海关总署关于进一步鼓励外商投资有关进口税收政策的通知》[署税(1999)791号」的规定,在原批准的经营范围内进口符合前条条件的自用设备及其配套的技术、配件、备件,免征进口关税及进口环节税。
三、自行研发技术的转让收入免征营业税。
四、技术开发费比上年增长10%以上(含10%)的,经税务机关批准,可再按技术开发费实际发生额的50%抵扣当年度的应纳税所得额。
五、国家规定的其它优惠政策。



论检察官的机构属性

贺轶民


[内容提要] 机构属性是检察官的基本属性,人民检察院由若干名检察官组成。检察官是检察机关具体职能的承担者,检察机关的内设机构是从事同类检察事务的检察官的集合性组织。检察官的机构属性是检察人员分类管理应当始终遵循的基本原则。
[关 键 词] 检察官 分类管理 机构


[目 录]
引言
一、机构属性是检察官的基本属性
二、检察官具有机构属性的原因
三、认识和确立检察官机构属性的现实意义
四、落实检察官机构属性的方法和途径
结论



引 言
通过比较研究中外检察机关的组成,我们会发现一个有趣的问题,那就是与国外相比,我们对机构认识的习惯思维呈现出较大的差异,而恰恰是这种差异,严重地限制了我们对检察官的正确认知。一般我们似乎已经习惯地接受这样的命题,即检察机关由起诉部门、侦查监督部门、反贪污贿赂部门等组成,而很难接受“检察机关由若干检察官组成”这样的命题。原因在哪里?就在于我们没有正确认识检察官的机构属性,而仅仅将检察官看作是一个依附在某个组织机构上的人员,还局限在行政组织构架的思维模式上,认为一个机关首先要职能分解成一定数量的局、处、科,然后再由具体从事事务的工作人员充任其中,这似乎很顺理成章。而国外大多数国家并非只有这样单一的思维模式,如西班牙国《检察部组织章程》第17条规定:“最高法院检察机构(注:西班牙国采审检合署制)在国家总检察长的直接领导下,由一名副检察长和在编的若干检察官组成。”[1]日本国则规定得更为明确、直接,在该国,检察官是具有行使检察权权限的政府机关。[2]可见,对检察官机构属性的认识,并不依赖于对检察权的认识与界定,无论对检察权采行政权说还是司法权说,无论是大陆法系还是英美法系,检察官的机构属性是其区别于其他行政人员的重要工作属性。
一、机构属性是检察官的基本属性
(一)概念。检察官的机构属性是指检察官不仅仅是履行国家检察权的人员的抽象称谓,还兼有机构的一般性质。当这种属性反应较为激烈时,检察官本身就是一个独立的机构,比如日本国等;当这种属性反应不太激烈时,检察官虽然没有在法律层面被确认为机构,但在实际运作当中具备了机构的一般性质如西班牙国等。我们还可以进一步这样认为,检察官的机构属性包括两个层次的含义:第一层含义,检察官就是一个独立的机构,这种情况下检察机关的概念相比较弱。法律规定检察官独立履行国家检察权不受干涉,而不是检察机关独立履行检察权不受干涉。检察官的机构属性非常凸显,检察官作为一个独立机构还可以根据情况依法设立检察官办事处,采用这一模式的国家,其检察制度在某种程度上就是检察官制度。在这层含义下,检察官具备完全的对外机构性质,享有法律机构的主体资格;第二层含义,检察机关的概念还很强,仍然是检察机关独立履行国家检察权不受干涉,而非检察官独立履行国家检察权不受干涉。但是检察官在实际运作当中是检察机关的内部机构。尽管检察机关是独立的法律机构,但检察官是具体承担检察机关职能的机构。在这层含义下,检察官不是完全意义的法律机构主体,但具有机构的一般属性,类似于内设机构的功能。采用这种模式的国家,其检察制度的内涵与外延都要远大于检察官制度。
(二)内容。无论是第一层次或第二层次含义下的检察官,检察官的机构属性都应当包括以下四个方面的内容,只不过在不同含义下,其某一部分的内容表现得较为突出或者不明显而已。
1、检察官为中心开展检察事务。不管检察机关的概念是强还是弱,强到具有独立的法律地位,抽象为人格意义的机关;弱到仅仅是检察官办公的一个场所,只具有空间的物质意义。以检察官为中心开展检察事务是检察官具有机构属性的一个基本内容,检察机关内的其他工作人员都是围绕检察官的工作来具体实施某一项工作。检察官为中心,意味着检察官享有检察事务运作的最初发动权和最终决定权,否则就不是以检察官为中心,有可能沦为以行政级别为中心来处理检察事务。
2、检察官独立承担法律责任。不管是检察机关独立履行国家检察权还是检察官独立履行国家检察权,检察官独立承担案件办理的法律责任,这是检察官具有机构属性的一项重要内容。检察官如果不能独立承担案件办理的法律责任,则意味着检察官将会丧失其作为检察官应当享有的一些基本权利,法律责任的承担将会错位到由检察机关来承担,而检察机关是一个抽象的整体,它不是采用行政机关的简单的行政首长负责制来运作,这就势必造成“谁都负责、谁也不负责”的尴尬局面。
3、检察官是检察机关的基本工作单元。检察机关不是一般意义的行政机关,即使在采检察机关隶属于行政机关模式的国家(如韩国[3]),检察机关的基本工作单元也不是一般行政机构意义上局、处、科等类似部门,而是检察官。比如在韩国,“根据韩国法律,检察官通常作为一个独立的官厅(机构),具有独立的权限。即使没有上司的决定,检事仍然可以作出决断。”[4]由此可见,采检察权为行政权的国家,检察机关的运转模式也是有别于一般行政机关[5]。检察官是检察机关的基本工作单元,是检察官区别于其他行政人员的重要工作属性,也是其具有机构属性的关键所在。
4、检察机关的内设部门是从事同类检察事务的检察官的集合。检察官的机构属性的另一个重要内容还体现在检察机关的内设部门上,从事同类检察事务的检察官组合为一个部门,其目的是为了方便管理、提高工作效率,而不是为了分解检察机关的具体职能。如德国联邦总检察院内共设四个业务部门:法律审案件检察部、恐怖分子案件检察部、间谍案件检察部和全国犯罪案件统计中心。而我国检察机关内设部门是检察机关职能的逐一分解,这种行政化的机构设置模式,无疑忽视了检察官的机构属性,带来了一系列弊病。
二、检察官具有机构属性的原因
检察官之所以具有机构属性,主要存在以下三个原因:
(一)检察官产生和发展的基础所决定的。检察官最早的雏形为国王代理人,后渐次演变为国王检察官[6]。随着公诉制的确立,开始逐渐形成现代的检察官制度。从根本上说,现代检察机关是近现代资产阶级人权运动的间接产物。从当今各国检察机关性质改革的动向来看,普遍倾向于检察官更多地体现了公益代表人的性质,对上命下从的行政管理体制进行了改革,检察官担负维护国家法制统一的职责[7]。由此可见,检察官是由最初代表国王发展到现在代表国家来开展检察事务,无论国家的政治体制和法律架构如何,检察官都是国家法律和社会公益的代表,就如同国家主席是国家的象征一样,检察官直接代表国家从事检察事务,其机构属性也就不言而喻了。一旦检察官缺乏机构属性,它就必然会成为行政权力的附庸,也就不能成为真正意义上的检察官。我国现在的检察官制度最大的弊病就在于没有认识和确立检察官的机构属性,才导致检察官头衔泛滥、检察官必须挂上行政级别才能领取工资和享受待遇等非正常现象。
(二)检察行为特殊性的反映。无论将检察权界定为行政权还是司法权或其它权的国家,无论其政治制度和检察制度如何,承认检察行为的特殊性是普遍遵循的原则。比如美国,虽然实行三权分立,将检察权定位为从属于行政权,但是它仍然将检察行为和一般的行政行为相区别。美国的法律规定,美国50个州被分为95个联邦司法管辖区,每区设立一个联邦检察官办事处,由一名联邦检察官和若干名助理检察官组成。美国的州检察机构一般由州检察长和州检察官组成。[8]这表明,检察行为的特殊性必然要求检察官应当具备机构属性,它不能和行政首长负责制的行政机构等同。检察行为不具有可诉性,它是基于一种监督性而存在的,对于单一制国家的被监督机构和被监督人员来说,检察官是代表国家的一个机构,任何被监督机构和被监督人员都不可能高过于国家,这就是检察行为的特殊性。缺乏对这点的认识,就会陷入为追求监督的力度和效果而不断升级检察机构级别的逻辑怪圈,最终为寻求一时的监督效果而从根本上损害检察权的效力。
(三)检察官享有独立处断权的必然结果。无论是检察机关还是检察官独立履行国家检察权,都不会影响到检察机关是由检察官组成的这一基本原则。中国近代早期西风东渐时,中国当时的学者就已经注意到这个问题,他们指出“然检察官乃上下合体而组织之一个检察机关”[9]。由此可见,当时他们就意识到检察机关不是由行政机构意义上的局、处、科等组成,而是由一定数量的检察官组成。检察官在一定程度上享有对案件的独立处断权,它不同于行政机关内设部门的工作人员,后者强调逐层逐级的行政审批方可作出,前者无需这样的层级手续,检察官手中就握有独立处断权,他是作为检察机关的机构做出的。检察官或者独立履行国家检察权,或者在检察机关独立履行国家检察权的条件下作为检察机关的组成机构享有一定检察事务的独立处断权。无论检察官或检察机关独立履行检察权,检察官都应当就独立处断的检察事务对外独立承担法律责任。之所以如此,在于行政机关的内设机构是行政机关的职能分解与具体承担部门,而检察机关的职能分解与具体承担部门不是检察机关的内设机构,而是检察官。也正因如此,检察官才应当享有一定检察事务的独立处断权,由此检察官的机构属性得以正确展开,检察事务的效率才得以充分体现检察工作的运转规律。否则,检察机关就会成为一个行政机关而无异,检察官也就会和一般行政人员等同。
三、认识和确立检察官机构属性的现实意义
认识和确立检察官的机构属性,是检察机关真正成为一个独立履行国家检察权的机关的关键,是检察工作脱离行政运转模式回归到检察运转模式的钥匙,是检察工作规律的核心所在。它至少具有以下的现实意义:
(一)理顺检察工作内部关系的需要
我国宪法第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这表明,我国是检察机关独立履行国家检察权,而非检察官独立履行检察权,但是不能因此就忽视检察官的机构属性。实践当中,当前我国检察机关的设置和一般行政机关几乎没有什么区别,检察机关的具体职能首先分解到各个局、处、科,分别由各个局、处、科去承担完成,检察官和其它行政人员一样没什么本质的区别,都是这些局、处、科内部的一部分工作人员。因此,承办案件的检察官就类似于行政机关承办行政业务个案的行政人员,需要履行层层报批手续最后才能做出决定。同时,由于检察官和其它一般行政人员无本质区别,也造成了检察官队伍数量庞大,反过来又影响到了检察官的形象。据最高人民检察院政治部统计[10],2003年全国共有检察官(作者按:指符合《检察官法》关于检察官定义的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员)142614人,占具有干部身份的全国检察人员总数195864人的72.8%。这如果放在检察官和一般行政人员无区别的视角下来看也就无甚不妥,但如果用检察官的机构属性去重新审视,就不难看出这样的检察官群体显然不符合设置检察官的基本原则。因此,要理顺这些内部关系,其关键就是要认识和确立检察官的机构属性,让检察官担负起在人民检察院独立履行国家检察权背景下的机构职能,抛弃行政机构模式下的局、处、科建制,树立和巩固人民检察院由检察官组成的思想。
(二)实现案件质量控制的出路
当前,如何实现检察案件质量的科学控制是一个不争的难题。问题常常指向检察官到底应当享有多少独立处断的权利,也就是说哪些事情检察官说了算,哪些事情检察官说了还不算。在这个问题下,人们自然会产生对检察官放权的犹豫和恐惧,放多了权担心检察官的素质不行容易出乱,放少了权检察工作的效率又出不来,这似乎陷入一个两难境地,于是大家便将目光过多地聚集在对检察官放权的深度上,深了不行、浅了也不是。如果认识和确立了检察官的机构属性,这个问题便找到了解决的出路。检察官为一个机构,那么这个机构必然要有纵向的案件程序控制,再加上横向的检察官资格入口控制,这便是构成检察案件质量的两道根本性调节杠。更进一步地说,检察官这个机构的办案程序将被分解成每一个细微步骤,每一步骤都用凝聚该步骤重要参数的表格形式来固定结果,质量控制部门只要根据表格的内容和走向情况就能判断和监控一个案件当前的办理情况。如果表格中的参数未缺失,表格流转及时,无法定的徇私情由出现,就不应当怀疑检察官的办案结果,也不应对此进行任何否定性评价(作者按:这也就是国外检察官基本不存在案件质量的原因)。正是从这点上说,案件办理的最终判断对象是一个机构的生产成果,而不是单一个人层面的内容。个人层面的内容应当解决在检察官入口适格的程序中,而不能带入到入口后的机构性案件办理程序中来。
(三)基层检察院建设的关键所在。
基层检察院承担了绝大部分检察案件的办理工作,但是由于东部、中西部地区经济和社会发展很不平衡,各地的检察案件办理数量差别很大。据最高人民检察院的数据统计[11],对贵州、云南、陕西、甘肃、广西、新疆6省(区)的165个县级检察院进行抽样调查,2001年至2003年该6省165个县级检察院年平均立案侦查职务犯罪案件5.86件、年平均审查批准(决定)逮捕115.4件、年平均审查起诉案件122.5件,这和东部经济发达地区相比有较大差距,而且这种差别在较短的时间内是很难改变的。另外,有的地方(如西藏)的基层检察院每年办理的刑事案件也就10来件。尽管如此,这些地方的检察院的机构设置由于采用行政机构的设置模式,该有的一个也不能少,导致检察人力资源的配置严重不合理。如果我们认识和确立了检察官的机构属性,检察官作为一个独立的机构,一个检察官就是一个机构,那么这个问题就变得很简单,只要设置一个检察官办事处就可以解决。这样,检察人力资源的配置使用与控制调节相比较为容易,更能随时应对各地基层检察院案件办理数量的不平衡情况。同时,有的地方基层检察院办案经费紧张的现象也会一定程度有所缓解,以前一个检察院处理的事情,现在只要一个检察官办事处就可以完成。检察事务处理的效率提高了,检察官的工作积极性也得到了充分调动,地方的财政压力也减轻了。同时,也可以跳脱“一旦要加强某项工作就要提高工作机构的设置级别、增加机构人员数量”的思维误区,使得检察官真正回归到一个具有机构属性意义的检察官上来,对推动整个检察案件的办理模式也会起到不可估量的积极作用。
(四)有利于从根本上强化法律监督职能
监督和被监督是一个政治意义上永恒的话题,如何更好地发挥监督的效能,关键在于要理顺监督和被监督的关系。检察机关的法律监督职能要得到充分发挥,就必须梳理清楚检察机关和接受检察机关监督的对象之间的关系。如果按照行政级别的模式去考虑监督,那么就容易出现下级监督上级无力的现象。行政架构的最核心原则是上命下从,纵向层级分明,不能越级办事。我国当前检察机关和其它行政机关彼此都是行政层级树上的不同分叉,检察机关也就自然难以摆脱行政模式的束缚。检察官首先要看行政级别,挂不上行政级别其它就都是空的,在这种背景下,检察官如何按照检察规律去办事便自然是一个大问题。据最高人民检察院数据统计[12],2003年全国所有具有干部身份的检察人员当中,行政级别在科级以下(含科级)的检察人员为175884人,占全国具有干部身份的检察人员总人数195864人的89.8%。也就是说,被打上行政模式烙印的检察人员绝大部分是科级以下国家干部,他们在检察队伍里奋斗一身的退休待遇也很难超过科级,由此产生监督乏力的问题也就在所难免。问题的关键还是在于没有认识和确立检察官的机构属性,如果检察官的机构属性得以落实,检察官代表的将是国家,它是行使国家检察权的一个机构,被监督者的级别再高也高不过国家利益。只有建立在这个基础上来设置检察官,检察机关法律监督的职能才能淋漓尽致地发挥出来。
(五)检察管理工作以人为本思想的体现
检察管理工作要以人为本,就要告别当下的以官为本。在当前的检察管理模式下,决定检察官工资待遇的是检察官的行政级别,这必然要引导检察官努力去提高自己的行政级别,检察官考虑问题的思路和角度首先也就会和行政模式自觉或不自觉地靠齐,工作时间越久的检察官其法律思维模式将可能越淡化。对一个案件来说,检察官优先考虑的将会是“我的领导会怎样看”,而不是我对案件的看法会是怎样。当层级汇报案件时,行政级别处于下一级的检察官便基本是沿袭行政级别处于上一级的检察官的思维模式,“师傅带徒弟”的手工作坊式检察工作模式由此产生。不可否认,这种模式在一定历史时期发挥了其应有的作用,但是也无须讳言,它必然以牺牲效率、违背检察工作规律为代价,从长远来看,会损害检察工作的科学发展,使得检察工作从属于行政模式而失去自身应有的价值定位。确立检察官的机构属性,就是要实现检察管理工作的以人为本,要充分尊重检察官的独立人格和工作成果,引导检察官朝着独立承担法律责任的方向前进,这必将带来整个检察队伍从观念到行为上的深刻变化,而最明显的变化将是管理模式的计划控制转为制度引导。
四、落实检察官机构属性的方法和途径
落实检察官的机构属性,其中最重要的一条就是要实现现有检察人员的分类管理,分类管理的整个过程要始终围绕检察官的机构属性来展开,才能最终构建布局合理、高效运转的检察官机构。
(一)实现检察人员的分类管理
我国当前符合检察官法定义的检察官队伍非常庞大,这是一支非基于机构属性认识而构建的检察官队伍,显然与具有机构属性意义的检察官有较大的距离。检察人员分类管理改革包括对人的分类和对事的分类两个方面,原有的检察人员和他们共同所干的事组成了分类改革的分类对象。对人的分类就是要将现有的检察人员按照检察事务运转的客观规律划分为不同的类别与层级;对事分类就是要将检察机关当前承担的全部检察事务按照事务的本质属性与诉讼规律,划分为不同的事务群,这样一个事务群就是一个检察职位,一个检察职位就对应一类检察人员。实现分类后的检察官就具有鲜明的机构属性,人民检察院由若干检察官组成,从事同一类检察事务的检察官集合为一个群体组织,这个群体组织并非人民检察院的职能承担部门,真正的职能承担部门为检察官。
检察人员分类是建立在对检察事务分类的基础上的人员划分,是按照检察事务运作规律而进行的,不是想当然的随意而为。也就是说,要先完成对“事”(即当下所有的检察事务)的分类,才能依据这些事情的不同性质和运作特点,进一步从完成该事务所需人员的角度,按照事的类别凝聚出边缘清晰、内容完整的职位说明,从而建构科学的检察人员分类体系。当然,对事的划分也未必能穷尽现实的一切可能,而且也没有必要生成事无巨细的职位说明,那么对实践操作当中出现的未作事先说明的琐碎事项就需要依靠人员分类所确立的不同类别人员的工作原则、性质和特点来加以弥补,也就是从这个意义上说,检察人员分类是对事和对人分类的有机结合,只有这样才能真正解决对事分类和对人分类所各自固有的缺陷。具体地说,应当围绕案件办理这个核心,先对原有检察人员所共同干的事进行梳理,检察长、副检察长、主诉、主办、主侦、检察员、助理检察员、书记员、法警对一个案件在检察阶段的所有工作,究竟各自承担什么具体内容,对这些内容再从总体上归为检察官、检察事务官、检察行政官三大类所干的事,也就是说原有相互交叉、职责不清的工作状况要因此而梳理清楚。然后根据检察官、检察事务官、检察行政官所应干的事来筛选和划分原有的检察人员,从而完成对检察人员的分类。也只有这样,我们才能最终真正实现对检察官机构属性的完整塑造。

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