哈尔滨市人民政府关于修改《哈尔滨市推动企业横向经济联合若干问题的规定》等七件规章的决定

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冷静看待新《国家赔偿法》

刘长秋


　　2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议在北京闭会，会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称新《国家赔偿法》）。该法对行政赔偿、刑事赔偿、赔偿方式和计算标准等方面作出了很多新规定，在赔偿范围、赔偿标准上取得了重大进步，不仅完善了赔偿程序，畅通了赔偿范围，而且还历史性地规定了“精神损害抚慰金”的问题，使精神损害赔偿也被纳入了国家赔偿的范围。依据规定，该法将于2010年12月1日起实行。
　　作为完善我国社会主义法律体系的重要一步，新《国家赔偿法》的通过有着非比寻常的重大意义。该法的通过不仅使得我国国家赔偿的范围更加广泛、更加明确，赔偿的程序和赔偿的标准更加科学、更加完善，而且也使得法律的可操作性变得更强。例如，新法取消了原《国家赔偿法》有关违法归责原则的规定，使得公民因国家机关及其工作人员合法行使职权而遭受权益损害的情况也纳入国际赔偿的范围；新法取消了原《国家赔偿法》要求赔偿请求人申请刑事赔偿时须由赔偿义务机关进行确认的规定，简化了赔偿程序；新法增加了对精神赔偿进行了明确规定，使立法的内容更加人性化；新法增加了赔偿义务机关当场出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证的规定，有利于赔偿义务机关赔偿义务的及时履行……。这些对于保护公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促使国家机关依法行使职权，化解社会矛盾、维护社会稳定以促进社会和谐等，显然都能起到极大的推动作用。就此而言，这样一部法律修正案的通过足以值得我们欢呼雀跃。然而，另一方面，在中国的特殊国情以及我国多年法治建设中所形成的“重立法而轻法律信用”的思维惯性并加之该法自身所内含的一些显见缺憾面前，对这样一部理论上有着重大意义之法律的通过，我们除了要抱以热烈的掌声和满腔的期望之外，恐怕更需要到是保持足够的冷静与理性；换言之，我们必须要清醒地预见到该法在我国法治实践中所能够发挥的实际作用与人们对它的过高期望之间所可能会出现的巨大反差，不宜过于迷信该法在公民权利救济方面的作用。
　　之所以不宜过于迷信该法在公民权利救济方面的作用而更应保持冷静与理性，首先与我国的特殊国情有着直接的关系。在我国，新《国家赔偿法》在理论上应当能够很好地发挥其自身在公民权利救济方面的作用，然而，多民族、多人口以及因此而带来的社会矛盾复杂的现实所必然招致的维稳需要，却决定了《国家赔偿法》不太可能会成为一部单纯追求权利救济的权益保障法，而更可能会是一部以“促和谐、求稳定”为首要目标的秩序维护法。在其首要价值目标在于追求社会稳定而非权利救济的背景下，《国家赔偿法》在公民权利救济方面所能够具有的作为就必然是有限的——至少要低于一部以权利救济为首要价值目标的《国家赔偿法》所能够发挥的作用！而就其规则设置及制度安排所显现出来的理念来看，无论是旧《国家赔偿法》还是新《国家赔偿法》，其首要着眼点显然都在于维护稳定而非权利救济，其责任追究方面的诉求要远大于其权利救济方面的需要。在这种背景下，无论新《国家赔偿法》相对于原《国家赔偿法》而言在立法内容的合理性上取得了多少进步，它都不太可能会在公民的权利救济方面显现出其本应为人们所关注和期待的作为。就此而言，过于迷信新《国家赔偿法》对公民权利救济方面的作用可能会无助于我们对这部法的理解与推进。
　　其次，对新《国家赔偿法》的认识保持足够的冷静与理性也是反思我国多年法治建设中所形成的“重立法而轻法律信用”之思维惯性的必然结果。因为从我国多年的法治实践来看，重立法建设而轻法律信用亦即轻视法律自身的贯彻实施，一直都是我国法治建设的一个流弊。而这一流弊直接导致了很多法律在我国都陷入了过于纸面化的怪圈，无法在实践中发挥其本应有的作用。《国家赔偿法》作为直接挑战国家公权的一部法，自然也难以例外。实际上，《国家赔偿法》在1995年1月1日生效实施之初，曾获得空前赞誉，人们寄希望于这部法律能“最大限度地减少冤假错案”，维护公民的合法权益。而对该法的这样一种高期待一直都有增无减，该法甚至曾一度被认为是中国法治建设过程中乃至中国民主法治史上的一个里程碑式的事件，人们对这部法律的期待与厚望由此不难见一斑！然而，相比于《国家赔偿法》的高调诞生以及其颁布和实施之初人们寄予它的厚望，这部法律的实施过程却是比较令人失望的。现实中，这部法律一直饱受“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等问题的困扰，远没有在公民权利救济方面发挥出应有的能量，以至被人们戏称为“国家不赔法”。这一点，无论是从曾经让我们感觉荒唐至极的“处女嫖娼案”上，还是从让我们洞见“自由不值钱”的“史延生案”中，抑或是从曾经让我们慨叹死权对抗公权之艰难的“胥敬祥案”里，都不难到印证。
　　在震惊全国的“处女嫖娼案”中，19岁少女麻旦旦被陕西泾阳县公安局以“卖淫”为名拘留，被迫两次做处女鉴定后，才得以证明清白。但最后的结果却是，作为受害人的麻旦旦不但在精神上所遭受的重大创伤无从弥补，而且总共只获得了74元的国家赔偿。在“史延生案”中，因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，后被证明是冤案的受害人史延生在被错误羁押5101天之后，最终仅获赔6000余元，以至引发了舆论关于“一天的自由才折价1元多”之唏嘘。而在历时多年终于通过司法路径得以洗清沉冤的“胥敬祥案”中，最终获得52万余元国家赔偿款的胥敬祥显然也并没有感受到一丝半毫的轻松，尤其是在经历了申请国家赔偿长达4年半的、历经无数次申诉和上访的艰难与苦盼之后……。由于我国多年法治建设中所形成的只强调立法建设而忽视法律信用建设之惯性思维的影响，《国家赔偿法》在运行15年期间所带给人们的失望与失落恐怕丝毫不会少于其最初所给予人们的期望与希望。以此观之，在后来的“清洁女工拾金案”中，因为证据不足而未被提起公诉的女清洁工梁丽之所以会在恢复自由之后决定放弃申请国家赔偿，所折射出的除了作为私权主体之个人在面对作为公权主体之国家时的无奈之外，更多的恐怕是对《国家赔偿法》这样一部法律的不信任！
　　而除去以上两个重要因素之外，作为公权力与私权利相互博弈之最新结果的新《国家赔偿法》在规则的设置与制度的安排上，显然也难以让我们对其能够在公民权利救济方面所发挥的作用抱有过高期待。尽管新法的修订较之与旧法而言具有了明显的进步，但显然依旧有一些缺憾。质言之，新法不但未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破，而且还对国外立法实践中普遍采纳的结果归责原则进行了妥协性变通，规定了“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”两项可能会引发争议内容。而这些显然都会形成对新《国家赔偿法》发挥其私利救济功能带来不确定性影响。具体来说：新《国家赔偿法》未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破。从近年来我国不断发生的各类重大安全事故的成因上来看，无论是包括“三鹿奶粉事件”在内的重大食品安全事件的出现，还是包括“山西黑砖窑事件”在内的各类劳动侵权事件的发生，抑或是包括“山西疫苗事件”等在内的各类药品安全事故的形成，相关的行政主管机关都在其中扮演了行政不作为的不光彩角色，而这也成为导致这些重大事故发生的一个不容抹杀的原因。在这种情况下，要求政府为这类事件中的受害人买单则不但可以督促各级政府更好、更积极主动、尽职尽责地行使其自身职权，而且也完全合乎社会对公权的期望以及现代法治所追求之正义理念。但遗憾的是，新《国家赔偿法》却并没有在这方面获得突破。不仅如此，新《国家赔偿法》尽管取消了原法所确立的违法归责原则，并以“有条件”的结果归责赔偿原则取而代之，从而扩大了国家赔偿的范围，但作为结果归责赔偿之例外的“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”却很容易成为行使侦查、检察职权的司法机关为其错拘错捕行为进行开脱的理由。正像有律师所评论的“‘错拘在法定时限内不赔’及‘错捕后酌定不起诉的不赔’两个规定就像两个不安全的尾巴，如果在执行中不加以严格限制，很容易被当成不赔偿的借口。”新法中的以上这些问题无疑都给该法在今后实施蒙上一层阴影，使该法的实效大打折扣！
　　立足于以上分析，笔者认为，对于新修正的《国家赔偿法》，我们固然要对其寄予足够的期望，并要为其内容之更具合理性、更加人性化和更富操作性而欢呼，但更需要清醒地认识到这部法律在运行过程中所可能会遭遇到的现实困难。因为毕竟，只有当我们对这样一部法律的认识保持足够的冷静和理性时，我们才能够坦然地接受其实然与应然之间所形成的巨大反差，也才能够为缩小这一反差做一些更务实的工作！在当前我国法治建设的成果尚不足以令全社会都保持和保证对法律所本应有的足够尊重更毋宁说信仰的情况下，这对我们而言显然是更有意义的！

------本文《发表于《社会观察》2010年第6期。


刘长秋(shangujushi@sina.com)
（200020 上海社会科学院法学研究所）


中国人民建设银行


中国人民建设银行关于进一步加强固定资产贷款项目自筹资金评审与管理工作的通知
中国人民建设银行



建设银行各省、自治区、直辖市分行，计划单列市分行：
近年来，固定资产贷款项目中自筹资金不落实、不到位的问题十分严重，不仅影响了贷款项目的建设实施进度，延长了建设工期，干扰了投资和金融工作的正常运转，而且给建设银行贷款管理工作带来了许多消极影响，加大了贷款风险。为了适应建设银行向国有商业银行转轨以后面临
的新形势，加强资产负债比例管理，防范贷款风险，提高贷款资产质量，特对固定资产贷款项目自筹资金评审与管理工作做出如下规定：
一、各行必须高度重视自筹资金的落实问题，强化贷款项目自筹资金的评估审查工作，严格执行建总发字〔1994〕第54号文中有关条款的规定，完善贷款项目自筹资金的落实内容，对自筹资金的筹集方式、数额、来源、分年度安排情况及其可靠性等进行调查分析，并应附具有法
律效力的有关文件资料和出资证明。
（一）对于使用企业自有资金的建设项目，要加强对企业资信状况的调查分析，论证企业近三年来的生产经营和资产负债情况，了解产品的市场竞争能力和发展前景，掌握企业的负债情况和偿债能力；根据企业的财务经营状况和基本建设与技术改造投资计划安排，分析企业的资金平衡
情况，对企业自有资金的筹集能力作出较为准确的测算。项目评估报告中要附有近三年的企业资产负债表，以及项目建设期内各年的自筹资金来源测算表。
（二）对于拟采用企业债券作为自筹资金的固定资产贷款项目，建设银行在评估审查工作中要认真审核其手续是否齐备完整，是否经过中央或省级有关部门的批准，并对其发行条件、发行方式、发行能力及发行数额等进行分析测算。项目评估报告中要附有中央有关部门和省级人民银行
对企业发行债券的正式批复文件。
（三）对于拟发行股票作为企业自筹资金的固定资产贷款项目，项目评估报告中应附有国家有权机关和有关主管部门对企业发行股票的正式批复文件。
（四）对于使用地方自筹资金的固定资产贷款项目，包括使用地方预算内机动财力和预算外资金、地方政府各有关厅局办或公司筹集的资金、发行债券等安排的固定资产贷款项目，建设银行要调查了解地方政府各出资方近三年来各年的资金筹集能力和安排使用情况，并对项目建设期内
本地区在建工程和拟建项目的地方自筹资金计划安排及到位情况进行分析，研究地方自筹资金的总来源与总安排的平衡问题，切实做到量力而行，防止出现资金缺口。项目评估报告中应附有详细的调查分析数据表，以及出资方正式的出资承诺文件。
（五）对于使用部门自筹资金安排的固定资产贷款项目，包括部门集中所属企业的有关资金以及归部门管理的专项资金安排的固定资产贷款项目，建设银行要对主管部门五年规划中各项专用基金的来源和总体安排、年度计划中的具体来源和安排数额等进行调查分析，着重分析预测其资
金筹集能力和数额，并附有详细的调查分析数据表格和出资方正式的出资承诺文件。
二、对于经评估审查确认产品市场竞争能力强、发展前景乐观、财务效益良好、项目建设期限短、有还款能力的项目，出现有部分自筹资金不足的情况时，各行应如实向总行报告，在执行国家产业政策和金融政策的前提下，由总行与国家综合计划部门协商处理方式。
三、对于目前在建的固定资产贷款项目中地方、部门自筹资金没有按原计划、原比例及时到位的，如仍拟使用地方、部门自筹资金安排新建项目，建设银行原则上视为地方、部门自筹资金不落实。
四、经过评估审查，凡是自筹资金不落实的贷款项目，建设银行原则上不予承诺贷款。
五、对于经审批决策承诺贷款的项目，建设银行与项目法人签订借款合同时，大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目应有20％的自筹资金存入建设银行，小型基本建设项目和限额以下技术改造项目应有30％的自筹资金存入建设银行。
六、在建项目发生超概算问题，原则上不能增加建设银行贷款。对于有市场、有效益的在建项目，发生超概算需要增加建设银行贷款时，必须在国家有权部门批准超概算方案并与贷款银行落实增加贷款额后，才能在批准的贷款规模和投资计划内发放贷款。凡新增建设银行贷款超过建设
银行原承诺贷款额50％（含50％）的项目，建设银行需进行补充评估，并根据评估结论确定是否承诺新增贷款。
七、各级建设银行在项目建设实施过程中要严格监督各项自筹资金按计划按比例同步到位，按项目总投资资金来源构成配置比例合理供应贷款资金。



1994年8月18日