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人事部


关于印发《全国人事系统法制宣传教育第五个五年规划》的通知
国人部发〔2006〕106号


各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团人事局，副省级市人事局；国务院各部委、各直属机构人事部门：



现将《全国人事系统法制宣传教育第五个五年规划》印发给你们，请结合本地区、本部门的实际作出具体安排，认真组织实施，保证人事法制宣传教育第五个五年规划任务的全面落实。



　　为便于联系沟通，请你们确定一名普法联络员，并于2007年3月前将联络员名单及联系方式报全国人事系统法制宣传教育领导小组办公室（设在人事部政策法规司）。



附件：全国人事系统法制宣传教育领导小组名单



人事部



二○○六年十月十六日





全国人事系统法制宣传教育第五个五年规划



根据中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》（中发〔2006〕7号）和十届全国人大常委会第二十一次会议作出的《关于加强法制宣传教育工作的决议》的要求，为进一步做好人事法制宣传教育工作，结合人事系统实际，制定本规划。



一、指导思想、目标和对象



（1）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大和十六届四中、五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，牢固树立科学人才观，坚持围绕中心、服务大局，坚持以人为本、服务群众，坚持法制教育与法治实践相结合、法制教育与道德教育相结合，深入开展人事法制宣传教育，全面推进人事法制建设，实现人事工作依法管理，为实施人才强国战略、建设社会主义和谐社会提供人事人才保证。



（2）总体目标。在前四个五年普法工作的基础上，进一步广泛深入地开展人事专业法制宣传教育，普及法律知识，提高法律意识，人事部门领导干部和广大人事干部学法、守法、用法的自觉性和主动性显著提高，人事部门依法管理和服务社会的能力和水平显著提高；人事法规政策知识在广大公务员、专业技术人员和管理人员中得到较好的宣传和普及，管理服务对象和社会公众对人事工作的知晓度、认可度显著提高。到2010年，全国人事系统法制宣传普及率达到100%，人事干部法律知识参训率达到100%，人事部门普法验收合格率达到98%以上。



（3）普法对象。各级政府人事部门的工作人员，各级政府工作部门人事机构的工作人员，企事业单位从事人事管理的人员。此外，还要对人事管理服务对象和社会公众宣传普及有关的人事人才法规政策。

二、主要任务



（4）学习宣传宪法和国家基本法律制度。深入学习宣传宪法，是人事法制宣传教育的基础性、根本性工作。要进一步学习宣传宪法，努力提高全体人事干部的宪法意识，推进依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实施。学习宣传国家基本法律制度，培育人事干部的民主法制观念和国家安全统一意识。



（5）学习宣传依法行政方面的法律法规。深入学习宣传行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例、国务院全面推进依法行政实施纲要等法律法规，进一步加强依法行政理论知识学习，促进人事干部增强现代法治意识，全面提高依法决策、依法行政、依法办事的水平。



（6）学习宣传公务员法及其配套法规。公务员法是我国干部人事管理第一部总章程性质的法律。公务员法的颁布实施，是干部人事制度改革的重大成果，在干部人事工作历史上具有里程碑意义。在公务员法学习方面，人事干部必须先学一步，学深学透，能够准确、熟练地掌握法律的各项原则和具体规定并娴熟运用，切实把公务员法贯彻好、落实好。



（7）学习宣传有关干部管理的党内重要法规。深入学习宣传中国共产党章程、党内监督条例、纪律处分条例、党政领导干部选拔任用工作条例等法规文件，进一步加深人事干部对党员义务、党内监督、纪律处分、选拔任用等制度的认识和理解，全面贯彻落实党管干部原则，不断强化人事干部特别是领导干部的廉政意识，提高领导水平和拒腐防变能力。



（8）学习宣传人事人才管理法规政策和人事法制基础知识。紧密联系人事人才工作的发展形势，深入学习与履行职责相关的人事人才法规政策和人事法制基础知识，包括事业单位人事管理法规、专业技术人员管理法规、人才市场管理法规、引进国外智力法规等，及时向公务员、专业技术人员、管理人员和社会公众宣传重要的人事人才法规政策，通过普法进一步促进立法工作，切实提高人事人才管理与服务的法制化水平。



（9）通过普法提高人事工作法制化水平。将法制宣传教育与法治实践紧密结合起来，通过普法积极推进公务员管理、事业单位人事管理、专业技术人员管理等方面的立法，尽快改变人事工作部分法律法规缺位、不系统、不配套的状况；建立和完善执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制；加强机关内部法制工作制度建设，紧密结合业务工作特点，建立健全行政许可、行政审批、规章制定、行政复议、行政应诉、法律顾问等制度。



（10）加大向社会宣传普及人事法规的力度。动员和组织各方面力量，运用多种形式，向人事管理服务对象和社会公众宣传普及重点人事法规政策，使管理服务对象和社会公众进一步了解和掌握有关的人事法规政策，自觉配合推进人事制度改革工作和人事执法活动，发挥他们对人事工作的监督作用。



三、实施步骤



全国人事系统法制宣传教育“五五”规划从2006年开始，到2010年结束。共分三个阶段实施：



（11）动员部署阶段（2006年）



从本规划下发起到2006年12月，各级人事部门要成立人事法制宣传教育领导小组，由主要领导或者分管领导担任组长，办事机构设在法制部门，确定专门人员，负责组织指导人事法制宣传教育。



制定规划。根据本规划，结合本地区、本部门实际，制定适合自身特点的“五五”法制宣传教育规划，做好组织、宣传、发动等工作。2006年底前，要将本地区、本部门制定的普法规划报全国人事系统法制宣传教育领导小组办公室备案。



编印教材。全国人事系统法制宣传教育领导小组领导并组织实施人事普法教材的编写工作。一是将人事政策法规的基本理论、基本知识编写成指导性的《人事专业普法教材》，作为全国人事系统“五五”普法的规范性读本；二是将有关法律法规汇编成《人事管理常用法律法规选编》，方便学习查阅。



（12）组织实施阶段（2007年-2009年）



各地区、各部门要制定切实可行的年度工作计划，明确法制宣传教育的重点和任务，认真组织实施。



培训工作骨干。人事部负责培训各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团及副省级市人事厅（局）的法制宣传教育骨干；各地人事部门负责培训本地区、本部门的法制宣传教育骨干。



开展专题活动。利用公务员法实施一周年和五周年之际，大力开展各项宣传活动。对新颁布的与人事系统履行职责密切相关的法律法规要及时组织开展相应的专题宣传活动。



强化督促检查。人事部在规划实施中期将组织有关人员对各地法制宣传教育工作情况进行抽查，鼓励先进，督促后进。各地可根据具体情况，对本地区、本部门法制宣传教育进行阶段性督促检查，开展必要的考试或者考核活动。



加强工作交流。人事部将利用刊物、网络和会议等形式，交流工作经验。通过《人事政策法规专刊》及相关网站的法制宣传教育专栏，介绍各地工作动态，推广典型经验。各地人事部门要切实加强对本地区、本部门法制宣传教育工作交流和经验推广工作的指导。



（13）总结验收阶段（2010年）



2010年，各地人事部门要在做好年度法制宣传教育工作的同时，研究制定普法验收方案和标准，通过实地考察、听取汇报、审阅档案、抽样调查等形式，认真做好本地区、本部门“五五”法制宣传教育的总结验收和表彰工作，并将普法总结报告于2010年9月底前报全国人事系统法制宣传教育领导小组。全国人事系统法制宣传教育领导小组将组织抽查验收，并召开全国人事系统“五五”普法总结表彰会议，总结交流工作经验，对取得显著成绩的单位和个人予以表彰。



四、工作要求



（14）切实加强人事系统法制宣传教育工作的组织领导。深入开展人事法制宣传教育，是党中央、国务院部署的一项重大任务，也是推进人事工作依法治理的基础性工作，各级人事部门要把人事法制宣传教育工作作为人事工作的一项重要内容，列入议事日程，纳入年度工作计划，组建专门的领导机构，建立普法工作目标责任制，将普法工作任务层层分解，落实到人，切实抓好。要明确领导职责，建立和完善领导小组定期会议、联席会议、年度工作汇报、工作督查等制度。地方各级人事部门的主要负责同志要就“五五”普法工作亲自作动员，带头讲授法制课和进行法制辅导。



（15）积极完善人事系统法制宣传教育制度。大力推进人事系统领导干部法制教育制度化、规范化，继续坚持和完善理论中心组集体学法制度、领导干部法制讲座制度、重大决策前的法律咨询审核制度。人事部门党组（党委）理论中心组要制定年度学法计划，安排专门的学习时间。建立和落实人事干部学法制度，逐步实现法律知识考试考核工作规范化；健全行政执法责任制度，把依法行政水平和效果作为工作考核内容；积极开展面向社会的法制宣传教育，把法制宣传教育融入管理和服务全过程。在公务员录用中，应测试应试人员掌握法律知识的水平和运用法律知识的能力；把法律知识作为公务员培训的重要内容。建立人事系统人事法制工作者定期培训制度，紧密结合人事工作实际，每年组织一次人事法制工作者法律知识学习培训。进一步完善人事系统法制宣传教育联系制度。要确定一名普法联络员，定期将开展人事法制宣传教育的情况报告全国人事系统法制宣传教育领导小组，以加强联系沟通，总结交流经验。



（16） 努力探索人事法制宣传教育活动的新形式。深入开展以“法律进机关”为主要形式的法制宣传教育主题活动。把法律知识作为机关干部职工学习的重要内容，做到有计划、有安排、有落实、有检查。充分利用机关学习园地、网络等阵地，建设机关法制学习资料信息平台，为人事干部学法提供条件。充分发挥广播、电视、报刊、网络等大众传媒的作用，组织和开展人事法律知识竞赛、法制图片展览、普法工作专栏等形式多样、丰富多彩的法制宣传教育活动，营造学法用法的良好舆论氛围。各级人事部门要结合政务公开的要求，在门户网站专门开辟法制宣传教育栏目，建立完善人事政策法规信息库，及时公开和发布人事政策法规。利用便民服务场所、法律服务热线等形式，为人民群众提供方便快捷的法律服务。围绕“12·4”全国法制宣传日开展干部喜闻乐见的宣传教育活动，营造学法用法的氛围。建立人事专业法制宣传日，每年开展以人事法律法规为核心的法制宣传教育活动。



（17）认真落实法制宣传教育经费保障。各地区、各部门要按照中发〔2006〕7号文件的要求，安排人事法制宣传教育专项经费，保证工作正常开展。





附件：



全国人事系统法制宣传教育领导小组名单



组长：张柏林人事部部长



副组长：陈存根人事部副部长



成员：周泽民人事部办公厅主任



孔昌生人事部政策法规司司长



左春文人事部规划财务司司长



唐军人事部人事教育司司长



尚春博人事部机关党委常务副书记



傅兴国人事部公务员管理司副司长



全国人事系统法制宣传教育领导小组办公室设在人事部政策法规司。



联系电话：8421494584214943



传真：84211641


加大侦监力度 构建和谐社会

董 莹

内 容 提 要

构建社会主义和谐社会，是党的十六届四中全会提出的治国理政目标。中央领导指出，我们所要构建的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。检察机关作为国家法律监督机关，应当以促进和谐社会建立作为各项检察工作的根本出发点和最终落脚点，充分履行职能作用，为构建社会主义和谐社会发挥应有的作用。本文从检察机关履行侦查监督职能的角度，对于如何更好地构建和谐社会展开讨论并提出了建议。


关 键 词

和谐社会 侦查监督 慎捕精神 立案监督 刑讯逼供




实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。何谓“社会主义和谐社会”？胡锦涛总书记曾在讲话中精辟地将其概括为“是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”其中，民主法治是构建社会主义和谐社会中的重要内容，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。我国宪法规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，其根本职责在于通过强化法律监督，维护国家法律的统一正确实施，保障在全社会实现公平和正义。侦查监督职能是检察机关的主要职能之一。2000年9月，最高人民检察院机构改革将“审查批捕”部门正式更名为“侦查监督” 部门，并提出了侦查监督部门的三项职责：即审查逮捕、刑事立案监督以及对侦查活动的监督。是否能够正确、充分地履行这三方面职责对于构建社会主义和谐社会具有重要意义。
一、在构建和谐社会过程中正确履行侦查监督职能的必要性。
（一）严格把握逮捕标准，打击刑事犯罪，为构建和谐社会提供稳定的环境保障
和谐社会是一个安定有序的社会。稳定是构建和谐社会的前提和基础。没有稳定的环境就没有安定有序，也就没有社会主义的和谐社会。检察机关通过正确行使法律赋予审查逮捕职能，严厉打击各种严重刑事犯罪，为构建和谐社会创造稳定的社会环境。刑事诉讼法中对于逮捕的适用条件有明确的规定，即对于可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审或监视居住等强制措施不足以遏制其社会危害性的犯罪嫌疑人应当予以逮捕。检察机关在实际办案过程中应当严格把握这一标准，对于危害性较大的犯罪嫌疑人作出逮捕决定以遏制其所具有危害性在社会上继续蔓延，保证刑事诉讼的正常进行，维护社会的稳定有序，为构建和谐社会提供基础保证。
（二）加强立案监督，维护公平正义
和谐社会是一个公平的社会。只有在一个公正的环境里，社会才能和谐稳定、健康发展，人民才能安居乐业、各得其所。作为法律监督机关，检察机关应当通过行使宪法和法律赋予的刑事诉讼和民事行政诉讼活动的监督职能，纠正司法不公现象，维护群众的合法权益，实现社会的公正。侦查监督职能中一项重要的内容是立案监督职能，它要求检察机关积极认真地对待公民的控告申诉，经过调查认为存在公安机关应当立案而不立案情况的，通过法定程序督促公安机关依法行政，使有罪的人受到惩罚，使人权得到尊重，保障法律面前人人平等，全力实现公平。以公平构建社会和谐
（三）严惩刑讯逼供，充分保障人权
和谐社会是一个充满正义的社会，社会呼唤正义，人民期盼公正。享有公权力的国家行政机关相对于普通公民来说具有一定的强势，当行政公权力侵犯到公民权利时，公民只得通过司法制度寻求救济。当刑讯逼供这类严重违法行为发生时，司法机关有责任进行监督，保护公民的基本权利，维护社会公平与正义。作为国家法律监督机关，检察机关当然应当承担起这个责任，通过对于侦查活动中的违法行为进行监督与纠正来维护人权，构建一个公平正义的和谐社会。
二、检察机关在履行侦查监督职能过程中存在的问题
一直以来，检察机关对于刑事案件侦查活动的监督都在有效地进行着，并且随着我国刑事法律的不断修补，侦查监督所涉及的范围也越来越全面，这一点对于构建社会主义和谐社会是一大进步。但检察机关在履行侦查监督职能同时存在着不足，为了构建和谐社会目标的实现，我们应当认清这些问题所在及原因。
（一）审查批捕标准掌握不当，捕后作无罪处理案件数量居高不下
逮捕是侦查中重要的强制措施，以合法的“剥夺”犯罪嫌疑人的人身自由来保障诉讼。因而逮捕的错误使用最直接的后果就是侵夺犯罪嫌疑人的人权。刑事诉讼法对于逮捕条件的规定和有关司法解释的阐释，从文字上不难理解，但在复杂的司法实践中仍存在一定的误解。从实践中来看，检察机关审查批捕阶段出现失误的案件中，漏捕案件所占比例比较少，而错捕案件占大多数。总的来看有两方面原因：
第一，办理审查批捕案件是过于重视逮捕对于刑事诉讼的保证所用，而忽略了采取逮捕措施的实体标准。不可否认，逮捕措施的采用在一定作用上是为了保证刑事诉讼的顺利进行，尤其是对一些外来人员，由于在本地无固定住所和固定工作，且无人作保，若非采取逮捕措施，可能导致无人应诉的情况，影响到诉讼效率。但有时过于强调逮捕措施在程序方面的作用，往往会忽略其实体方面的使用标准。每年都有一些案件，侦查监督部门对犯罪嫌疑人作出批准逮捕的决定，但是公诉部门以情节轻微作出相对不起诉决定。这便是由于侦查监督部门在审理案件的时候仅仅照顾到了诉讼进程方面，而忽略了逮捕的实体标准——“应当判处徒刑以上刑罚”。
第二，对于法律条文的理解过于僵化，而忽视了其更深一层的含义。刑事诉讼法中关于逮捕标准的表述为“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕”，实际办案过程中承办人往往只注重本法条前半部分的表述，而忽略了后半部分。采取逮捕措施的目的是通过对犯罪嫌疑人的关押来遏制其社会危害性在社会上继续蔓延，这才是本法条更深一层的含义。但这一点往往被人忽视，例如对一些轻伤害案件，犯罪嫌疑人已经在经济上对被害人做出了一定赔偿，并且悔罪表现比较好，但是仍然被采取逮捕的强制措施，这便是逮捕措施的不当应用，这样做不仅不利于对犯罪嫌疑人人权的保障，对于国家诉讼资源更是一种浪费。
（二）立案监督成绩不够显著，检察机关主动发起的立案监督案件数量较少
刑事诉讼法第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。……”由此可见，立案监督程序既可以依被害人申请提起，也可以由人民检察院依职权提起。目前的司法实践中，绝大多数的立案监督案件都是由被害人提出申诉并经检察机关审查后立案的，但是由检察机关主动发起的立案监督案件数量非常少。作为国家的法律监督机关，人民检察院对于侦察活动的监督不能仅限于被动的受理，而应该更多地主动发起，毕竟我国公民的法律意识参差不齐，不是所有权利受到侵害的公民都能有有意识地拿起法律武器，这样就需要检察机关履行法律赋予其的监督职能，帮助那些需要法律保护的被害公民，否则检察机关的监督效果将大打折扣。同时在个别地区还存在着检察机关怠于行使立案监督职能，有案该立不立的情况，这些都对检察机关在社会上的形象造成了非常恶劣的影响。
（三）对侦查活动的监督成效不大，刑讯逼供、超期羁押等现象在一些落后地区仍然普遍存在
自“审查批捕部门”更名为“侦查监督部门”，检察机关对于侦察活动的监督就被提到了非常重要的地位上。法律赋予侦查机关权力是为了打击犯罪，保护人权，利用这种权力来侵犯人权是一种更为严重的违法犯罪行为。根据配合制约原则，我国侦查机关与检察机关的关系是一种互相配合、互相制约的关系，但是目前的实际情况是两机关在司法实践中过多地强调配合，而忽略了双方应有的监督制约关系。在大方向上公检双方的职责都是打击犯罪、保护人权，在这层意义上双方的目标是一致的，但是法律赋予了检察机关另外一层职责，即对于侦查机关执法活动合法性进行监督，近些年建立“大控方”意识的宣传让一些人逐渐忘却了法律本来赋予检察机关的这一职责。典型的案例是佘祥林故意杀人案，如果检察机关在审理案件过程中能够有意识地履行监督职能，十几年的悲剧也就不会发生了。
三、加大侦查监督力度，为构建社会主义和谐社会添砖加瓦
（一）认真贯彻慎捕精神，维护社会公平正义
有鉴于逮捕措施的严厉性，检察机关在适用时一定要慎重。2004年，北京市人民检察院侦查监督处在其召开工作会议上提出了关于审查批捕工作的五条意见，即确保法定不追究刑事责任的不允许适用逮捕，证据不能证明有罪的不可以适用逮捕，可能“相对不诉”的避免适用逮捕，不是“确有必要”的慎用逮捕，特殊案件经特殊程序进行“附条件”逮捕。此五条意见的提出进一步细化了逮捕标准，而笔者认为其中更重大的意义在于它强调了在适用刑事强制措施保证诉讼顺利进行的同时应当注意对犯罪嫌疑人人权的保护。过多地使用无必要的逮捕措施也是对国家诉讼资源的严重浪费，并且不符合诉讼效率原则的要求。因此，在审理审查批捕案件时一定要贯彻慎捕精神，认真执行宽严相济的刑事政策。对严重刑事犯罪，严厉打击，决不手软；对未成年犯、初犯、偶犯、过失犯，主观恶性小、犯罪情节轻微的，采取轻缓的刑事政策；在打击严重犯罪的同时，挽救失足者，维护和谐社会的公平正义，实现法律和社会效果的有机统一。
（二）认真做好捕后作无罪处理案件的复查工作
对于捕后作无罪处理案件的复查历来是检察机关侦查监督部门的一项重要工作，通过对错捕案件的复查找出其中的原因，认真分析，总结经验，为今后处理同类案件作准备。
（三）继续强化立案监督和侦察活动监督，改进立法，彰显检察机关法律监督职能
大力加强立案监督工作，需要检察机关紧密结合本地区的实际，突出监督重点。工作中要努力抓住重要领域深入，抓住重要线索深挖，抓住重要环节深查。要从实践“三个代表”重要思想，贯彻“立法为公、执法为民”宗旨的高度，把立案监督的重点放在群众反映强烈，严重危害国家利益和群众生命健康和财产权益的犯罪上，对各方面的线索必须高度重视，认真梳理，积极、稳妥地启动监督程序。同时要注意在立案监督工作中采取主动。
检察机关作为国家的法律监督机关，与侦查机关之间的关系应更多地体现为监督与被监督，而不是相互配合与制约的关系。检察机关应当时刻谨记自身的监督职责，配合的前提是依法行政，合法地行使职权。审查批捕阶段检察机关在听取犯罪嫌疑人意见时，应当强化监督意识，对于犯罪嫌疑人提出的有关于侦查机关在办案过程中的违法行为给予充分重视。同时，在立法上也应当作出相应调整，以目前刑事诉讼法的规定，检察机关监督公安机关侦查行为具有滞后性和被动性，长期以来检察机关难以对公安机关的侦察形成有效监督和制约。因此，应当在法律中相应增加具体监督措施来确立引导侦查机制，强化检察机关的监督地位，在公检关系中改变检察机关监督的滞后性和被动性，及时预防和纠正侦查机关在侦查中的违法行为，有效引导侦查，强化检控力量。
党的十六届四中全会提出的构建和谐社会的目标是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建和谐社会，核心是增进民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。现代和谐社会存在复杂的社会分工，需要运用法律规范来组织、调节社会关系和调整人的行为。检察机关作为法律监督机关，既是和谐社会的主体，又是和谐社会的建设者，要忠实、全面履行宪法和法律赋予的监督职责，应当确立现代司法理念，加大侦查监督力度，坚持监督创新，通过发挥自身职能，为推动和谐社会的建立做出应有的贡献。